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全球经济变局与中国发展空间
编者按
经济全球化在经历长期扩张之后进入新的调整阶段，国际经济关系呈现出更加复杂的发展态势。与此同时，国际经济力量对比也在持续变化。新兴经济体和发展中国家的经济实力不断提升，全球经济多极化趋势日益明显，传统国际经济治理体系面临新的挑战。为此，中国经济时报约请深耕该领域的知名学者探讨国际贸易规则、全球产业链、国际金融体系以及全球经济治理机制等如何进行调整与重构，关键是在实践中如何准确把握我国在全球经济治理中的角色与战略。期望这组文章对于推动高水平对外开放、促进经济高质量发展具有理论和现实意义。
张茉楠
核心观点
“特恩贝里体系”是美国霸权护持逻辑下、大国战略竞争框架下的长期性制度性挑战，是以单边主义替代多边主义、以双边胁迫替代规则共治、以阵营化供应链替代全球化分工，目标是锁定美国技术与市场霸权、迟滞新兴大国产业升级。该体系将在未来5—10年持续重塑全球贸易规则、产业链布局与治理权力分配，中国必须加强底线思维、系统应对、主动塑造，把“维护多边”转化为规则主导权争夺，把“扩大开放”转化为制度竞争力构建，把“产业链安全”转化为全球分工主导能力建设。同时，中国应主动承担大国责任，扩大全球公共产品供给，推动全球经贸治理体系向更加公平、包容、可持续的方向演进。
■张茉楠
在特朗普第二任期贸易政策重新塑形全球经贸秩序的背景下，“特恩贝里体系”正成为美国新的对外经贸战略框架，将对二战以来的多边体系带来深远影响，将对国际贸易格局、全球产业链以及国际经贸秩序产生冲击与挑战。
何谓“特恩贝里体系”
所谓“特恩贝里体系”（Turnberry System）源于美欧在苏格兰特恩贝里举行的高层会议上公开提出的新的对外贸易和经济政策框架。这一体系的核心是追求所谓的“公平”与“回报”。“特恩贝里体系”的核心逻辑是“美国单方面定规则，全球无差别让渡利益”，其本质是以“美国优先”为基本原则，用单边主义和双边协议重塑国际贸易规则，取代二战以来以世界贸易组织（WTO）为基础的多边贸易体系。美国贸易代表贾米森·格里尔（Jamieson Greer）表示，该体系旨在确保美国及其贸易伙伴之间“对等关税”贸易体系，即美国对某国商品征收的关税，将参照该国对美国商品征收的税率来设定。然而，这种所谓的“对等”完全是由美国单方面定义和决定的，美国本质上是利用其市场力量迫使其他国家接受其贸易条件。“特恩贝里体系”的特点主要体现为三个方面：一是基于“对等关税”的单方面施压；二是建立一个以选择性脱钩和“有管理的贸易”为手段的双边协议网络；三是以原产地规则和供应链溯源为重要工具的规制型贸易壁垒。因此，将深刻改变二战以来的全球经贸秩序。
自二战结束以来，全球经贸秩序在布雷顿森林体系的框架下，逐步形成了以自由贸易、多边主义和规则导向为核心的治理模式。这一模式由美国主导建立，其基本逻辑在于通过开放市场和可预期的规则，换取对盟友的政治影响力与战略安全，从而在冷战时期构建起广泛的同盟网络。然而，冷战结束后，尤其是在20世纪90年代以后，以全球价值链扩散为核心的“超全球化”浪潮，在推动全球经济一体化的同时，也对美国内部的经济结构与社会结构造成了显著冲击。在美国战略界看来，制造业的空心化、产业链的跨国迁移、国内收入差距的扩大以及产业安全风险的上升，共同积累了深刻的社会政治风险，而贸易逆差压力加剧了战略焦虑。在此背景下，美国部分政治精英逐渐形成共识，认为原有的自由贸易与制度安排已无法有效维护美国的战略利益，更难以应对新兴大国的崛起与竞争。这种对战后全球经贸秩序的再评估，构成了“特恩贝里体系”浮现的宏观战略背景。
“特恩贝里体系”的背景及其形成动因
（一）美国国内政治经济矛盾的累积
首先，“超全球化”下的制造业空心化风险。冷战结束后，全球化进程加速，资本、技术和劳动力在全球范围内自由流动，形成了以全球价值链为核心的生产网络。美国跨国公司为降低生产成本、追求高额利润，将大量制造业环节，特别是劳动密集型产业，转移至劳动力成本更低的发展中国家。这一趋势在20世纪90年代后达到顶峰，导致了美国国内制造业“空心化”。与此同时，高度依赖海外供应链，也使得美国对其关键产业（如半导体、稀土、医药原料等）的安全产生了前所未有的焦虑。
其次，对社会结构变迁与收入分配差距的不满。全球化收益在美国国内并未得到均衡分配。特别是资本所有者和高技能工作者从全球化中获得了丰厚的收益，而中低技能劳动者工资增长停滞甚至长期下降，加剧了美国社会收入差距急剧扩大。经济上的不平等，美国中产阶层日益萎缩的社会阶层固化转化为社会不满，民众对建制派精英以及既有政治经济体制失去了信任，特朗普成功利用这种不满情绪，在2016年、2024年美国总统竞选中塑造了“被遗忘者代言人”的形象。特朗普还将“不公平的贸易协议”描绘成美国工人失业、制造业空心化等“美国衰败”的根源，这一叙事为其推行“美国优先”的贸易保护主义政策，特别是“特恩贝里体系”赢得了民意基础。
再次，贸易失衡和战略焦虑压力相互交织。美国长期面临巨大贸易赤字，许多政界精英和公众视之为经济困境的标志。尽管经济学家通常认为，贸易逆差是宏观经济失衡的结果，而不是贸易政策的唯一原因，但在政策话语中，往往被简单视为贸易伙伴“不公平”行为的直接后果。特朗普政府将削减贸易赤字作为贸易政策的核心目标，将“对等关税”作为纠正贸易失衡的杠杆。因此，削减贸易逆差被赋予了维护国家安全和美国在全球利益格局中的战略意义，从而成为“特恩贝里体系”的核心驱动力。
（二）美国对外贸易战略的重大转向
从“自由贸易”到“公平贸易”的范式转变。“特恩贝里体系”标志着美国对外贸易战略的根本转变，即从倡导和促进“自由贸易”转向强调所谓的“公平贸易”。二战后的几十年里，美国在建立和运营全球自由贸易体系方面发挥了主导作用。然而，随着国内经济和社会矛盾的加剧以及国际竞争环境的变化，美国开始认为现有多边贸易规则对其“不公平”，并指责一些国家利用世界贸易组织规则的漏洞，通过所谓的产业补贴、国有企业和强制技术转让以及非关税壁垒获得不公平的竞争优势。因此，特朗普在第一个任期内提出了“公平贸易”，其核心并非追求全球贸易自由化，而是要求贸易伙伴按照美国单方面制定的规则行事，以确保美国得到“公平”待遇。特朗普开启第二任期以来则直接绕过WTO的多边规则，采取了“对等关税”和出口管制等严厉措施，以重塑国际贸易格局和多边秩序。
（三）“美国优先”战略的制度化体现
“特恩贝里体系”是特朗普“美国优先”战略在经贸领域的制度化体现。美国所有对外政策，无论是贸易、安全还是外交，均必须把维护美国国家利益作为最高准则，作为这一战略的核心思想。在贸易政策上，这意味着不再把贸易当成全球公共产品，而是将其作为服务于美国国内经济和政治目标的工具。高关税的实施，一方面可以保护本国产业、提高财政收入，另一方面，也可以作为强迫贸易伙伴在非经济问题上让步的筹码，如移民问题、地缘政治等。美国借助其强大的市场优势，通过推动双边协议逐个击破，从而获得比多边谈判更加有利的条款。同时通过重构原产地规则，引导全球产业链向美国或其盟友转移，并削弱竞争对手的制造能力。这充分反映出“特恩贝里体系”将贸易政策与国家安全、国内政治和地缘战略紧密捆绑，标志着美国从全球主义的领导者，转向了民族主义的推行者。
“特恩贝里体系”的核心政策工具与实施路径
“特恩贝里体系”不是单一政策，而是由多种工具组合而成的综合性战略架构，其核心在于通过关税壁垒、市场准入限制、供应链规制等手段，实现“美国优先”的战略目标。
第一，“对等关税”机制和“有管理的交易”。在“对等关税”下，美国对贸易伙伴国征收的关税将参照伙伴国家对美国商品征收关税水平设置，这是“特恩贝里体系”的最基本逻辑。美国贸易代表格里尔坦言，这一机制旨在确保美国与贸易伙伴国达到“真正对等”和“公平”。然而，这种所谓的“对等”完全由美国单方面定义和裁定，其计算方式及其实施标准充满了随意性和歧视性。事实上，特朗普政府实施“对等关税”的法律基础一直备受争议。特朗普政府主要援引《国际紧急经济权力法》（IEEPA）作为征收“对等关税”的依据，声称美国面临“国家经济紧急状态”。然而，IEEPA的传统用途是实行贸易禁运和经济制裁，而非普遍加征关税。特朗普援引IEEPA加征关税属于行政越权，这与美国宪法中关于征税权属于国会的条款是相违背的。2026年2月，美国联邦最高法院作出最终裁定，明确特朗普“对等关税”的行为违宪。而特朗普政府早就准备了B方案。
3月11日，特朗普政府正式宣布依据美国《1974年贸易法》“301条款”，以所谓“结构性产能过剩与不公平贸易优势”为由，对中国、欧盟、日本、韩国、印度、墨西哥、越南等16个全球主要贸易伙伴发起批量调查。这是WTO成立以来，美国首次以单边贸易工具对覆盖全球贸易总量60%以上的核心经济体发起大规模调查，其范围之广、力度之大、针对性之强前所未有。此次调查名单不仅包括美国的战略竞争对手中国，更涵盖了欧盟、日本、韩国、墨西哥等美国的核心盟友，其中墨西哥、韩国、日本均与特朗普政府签署了双边经贸协议。而美方无视已签署的双边经贸协议，对盟友发起单边贸易调查，意味着“美国优先”的贸易逻辑已彻底突破盟友边界，美国的贸易政策不再区分是“对手”还是“盟友”，任何经济体只要对美存在贸易顺差、产业竞争力威胁到美国本土产业，都会成为美国贸易霸凌的目标。而为覆盖“301条款”无法触及的领域，特朗普政府同步启用配套法律工具，比如《1962年贸易扩展法》第232条款。这意味着替代方案延续了“对等关税”的核心逻辑、“双边胁迫谈判”的核心路径，只是将法律依据从存在违宪风险的IEEPA，转换为经过更长时期司法验证的301、232等条款，规避了国内司法层面的障碍。
第二，选择性市场准入和双边协议网络。“特恩贝里体系”的另一个关键特点是其“交易型外交”风格。美国正利用其作为世界上最大消费市场的巨大吸引力，作为迫使贸易伙伴作出单方面让步的重要杠杆和筹码。这一策略的典型表现是，美国一方面对其贸易伙伴挥舞关税大棒。另一方面，如果对方能够满足其要求（如增加对美投资、开放特定市场等），就可以换取关税的减免或豁免。美国盟友（如欧盟和日本）被迫承诺每年购买特定额度的美国能源（LNG）、农产品和国防装备以及军事武器，以人为地平衡双边贸易。这一举措完全忽视了市场的供求关系，通过行政权力强行扭曲了贸易流向。此外，特朗普政府正在考虑重新谈判美墨加协定（USMCA）。USMCA的自动审查将于2026年进行。特朗普已经呼吁重新谈判，可能倾向于拆分成美墨、美加双边协议，或优先考虑美国利益，要求进一步收紧原产地规则，并应对中国通过墨西哥布局全球供应链的挑战。USMCA本身包含一个“六年审查条款”，给予各方在2026年对协议延续/修订/不延续的制度化窗口。美国把这一条款视为“持续杠杆”，可用来持续施压、修正对美不利的安排。根据特朗普政府的“美国优先”战略，任何有利于制造业和工人的短期胜利都具有高度的政治价值。通过威胁退出或转为双边谈判可在国会与国内利益集团取得更强有力的谈判位置。
第三，原产地规则与供应链的重构。“特恩贝里体系”通过强化原产地规则和合规性要求，构建起一种新型非关税壁垒。传统的原产地规则主要用于确定产品的“国籍”，以决定其应享受的关税待遇。而“特恩贝里体系”下的原产地规则，则被赋予了更多的战略意图。美国通过制定更为复杂和严格的原产地标准，旨在追踪和限制特定国家（主要是中国）在全球供应链中的参与度。例如，USMCA中对汽车原产地规则的收紧，就是为了阻止中国汽车零部件通过墨西哥进入美国市场。此外，美国还要求进口产品提供详细的供应链溯源信息，以证明其符合美国的劳工、环境和安全标准。这些复杂的合规性要求，大大增加了企业的运营成本，特别是对于中小企业而言，构成了事实上的市场准入障碍。除直接的关税和出口管制外，“特恩贝里体系”还将运用规则壁垒，间接提高外国产品的市场准入门槛。例如，劳工标准、环境保护、知识产权保护、数据安全等多个领域。美国通过与盟友签订双边协议，将这些高标准的规则嵌入其中，并要求贸易伙伴必须遵守。例如，在与欧盟贸易谈判中，美国就强调了对数字服务税、数据隐私和反垄断等方面的关切。
“特恩贝里体系”下的全球贸易秩序重构与深层规制困境
（一）对WTO多边机制的系统性与制度性破坏
首先，“特恩贝里体系”破坏了最惠国与非歧视原则的基本支柱。在系统和制度上削弱了以WTO为基础的多边贸易体制，其最直接的影响是公然违反最惠国原则（MFN）。MFN原则是WTO的基石之一，要求成员国在贸易优惠、特权或豁免方面平等对待所有其他成员国，以确保国际贸易中的非歧视。然而，“特恩贝里体系”的核心逻辑——“对等关税”和选择性市场准入，本质上是一项歧视性贸易安排。美国通过与特定国家（如欧盟）达成双边协议，给予其零关税或低关税的优惠，而未将这种优惠给予其他WTO成员，这直接违背了最惠国待遇原则。如果其他国家效仿这一做法，全球贸易体系将回到以双边和特惠贸易安排为主的“丛林法则”时代，这将严重侵蚀WTO规则的权威性和有效性。
其次，绕过WTO监督与审议机制。除了违反核心原则外，“特恩贝里体系”还通过绕过WTO的监督和审议机制，削弱了WTO的职能。WTO设有贸易政策审议机制（Trade Policy Review Mechanism，TPRM）。TPRM与贸易谈判机制（Negotiations·Rule-Making，NRM）、争端解决机制（Dispute Settlement Mechanism，DSM）一起，成为保障WTO顺利运行的三大机制。TPRM定期审议各成员的贸易政策，确保其透明度以及与WTO规则的一致性。然而，自特朗普第二任期以来，美国一直拒绝向WTO披露其与贸易伙伴双边协议的核心内容，这使得WTO无法有效监督这些协议。这一做法使WTO的监督与审议机制形同虚设，使其他WTO成员无法及时了解美国贸易协议和政策动向，更无法对其政策的合规性提出质疑。这不仅损害了WTO的权威性，也加剧了全球贸易环境的不确定性。
再次，争端解决机制的瘫痪加剧了单边主义的蔓延。DSM被视为多边贸易体制的“皇冠上的明珠”，其为成员国提供了通过法律途径解决贸易争端的平台和通道，从而防止贸易战的爆发。然而，由于美国长期阻挠上诉机构法官的任命，该机构自2019年底以来一直处于瘫痪状态，无法对贸易争端作出最终裁决。DSM的瘫痪使WTO失去了有效遏制美国单边主义和对其他国家实施“对等关税”的能力。在“特恩贝里体系”下，美国更倾向于通过单边施压和双边谈判来解决贸易争端，而不是诉诸WTO的多边法律程序。这意味着贸易争端的结果将不再取决于法律规范，而是取决于国家之间的力量平衡。这不仅削弱了国际法在国际贸易中的权威，也使得发展中国家和中小经济体在面对关税大棒时，更加脆弱和无助。
（二）全球贸易规则的碎片化与阵营化重构
首先，从多边主义到双边与区域主义的转变。“特恩贝里体系”正在加速全球贸易规则从多边主义向双边主义和区域主义转变。近年来，在WTO多边谈判陷入僵局的背景下，各国本已倾向于通过签署区域贸易协定（RTAs）来推动贸易自由化。而“特恩贝里体系”的出现，则进一步加剧了这一趋势。特朗普第二任期以来，美国通过其强大的市场力量，与不同国家逐一进行双边谈判，达成了一系列包含歧视性条款的协议。这种做法打破了WTO所倡导的非歧视性原则，使得全球贸易规则更加碎片化。同时，复杂的原产地规则、供应链溯源要求和不同的技术标准，也大大增加了全球贸易的复杂性，抬高了全球交易的成本。
其次，贸易规则更趋“地缘政治化”。在“特恩贝里体系”下，贸易规则日益被地缘政治化、安全化。贸易不再仅仅是经济问题，而是与国家安全等非经济议题紧密相连。美国通过签订双边协议网络，旨在构建一个由其主导的、将竞争对手排除在外的贸易阵营。在此背景下，贸易优惠的给予与否，不再取决于经济效率或市场开放程度，而是取决于一个国家在地缘利益上是否一致。这种将贸易政治化的做法，将严重扭曲全球资源配置，降低经济效率，从而损害全球经济和贸易的整体福利。
再次，“准入贸易”取代了普遍性规则。从本质上讲，“特恩贝里体系”支持这样一种模式，即一国进入美国市场不再取决于是否遵守市场规则，而是取决于是否满足美国单方面设定的特定条件。这种模式恐将使全球贸易体系变得更加封闭和排他。一些国家将因此难以获得公平的市场准入机会，这将进一步加剧全球经贸发展中的不平衡。
（三）全球贸易治理的“去公共产品化”趋势
首先，美国正从“全球公共产品”的提供者转变为“有限公共产品”的提供者。从历史上看，美国在二战后扮演了全球公共产品提供者的关键角色，主导建立了布雷顿森林体系和关贸总协定（GATT）、世界贸易组织（WTO），并为世界经济提供了稳定的货币体系。然而，在“特恩贝里体系”下，美国的角色发生了根本性变化，其将不再专注于提供普遍适用的、开放的全球公共产品，而是转向提供“有限公共产品”，即只对特定盟友和伙伴开放的贸易优惠和市场准入。这一转变将严重削弱全球贸易治理的公共性和公平性，使全球贸易体系更加不稳定和不可预测。
其次，全球贸易秩序正在从“基于规则”的模式转变为“基于实力竞争”的模式。以规则为基础的多边贸易体系的本质是通过建立普遍接受的规则来限制大国的力量，保护中小国家和发展中国家的利益，从而实现基于规则的力量平衡。然而，在“特恩贝里体系”下，国际法及其规则的地位被削弱，国家权力成为塑造贸易关系的决定性因素。凭借强大的经济、军事和市场力量，美国可以单方面制定和解释规则，并迫使其他国家接受这些规则。“强权即公理”的逻辑在国际贸易中使得中小国家和发展中国家处于更加不利的地位，对全球治理的公平性和公正性构成了长期威胁。
综合研判，“特恩贝里体系”是美国霸权护持逻辑下、大国战略竞争框架下的长期性制度性挑战，是以单边主义替代多边主义、以双边胁迫替代规则共治、以阵营化供应链替代全球化分工，目标是锁定美国技术与市场霸权、迟滞新兴大国产业升级。该体系将在未来5—10年持续重塑全球贸易规则、产业链布局与治理权力分配，中国必须加强底线思维、系统应对、主动塑造，把“维护多边”转化为规则主导权争夺，把“扩大开放”转化为制度竞争力构建，把“产业链安全”转化为全球分工主导能力建设。同时，中国应主动承担大国责任，扩大全球公共产品供给，推动全球经贸治理体系朝更加公平、包容、可持续的方向演进。
（作者系中国国际经济交流中心美欧研究部副部长、研究员）
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